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政策调整指引产业发展

从鼓励建设到支持整合，进一步规范院线管理和影院运营

党的十八大以来，随着党和国家对发展文化产业认识的不断深化，包括电影产业在内的整个文化产业被提升至国家战略层面，国务院也将电影产业的发展纳入国民经济和社会发展规划，各级政府在财政方面对中国电影的繁荣发展提供了全方位的政策支持，激活产业融资能力，减轻产业发展负担，鼓励影院建设，促进电影产业发展。

在2012年，为了中国电影发展时期培养观众的需要，国家出台一系列相应政策对以影院建设为主要环节的放映端给予大力支持。

2012年11月19日，在十八大闭幕的5天后，国家电影事业发展专项资金管理办公室连续出台3项通知（电专字〔2012〕2、3、4号文件），通过“先征后返”、“专资返还”、“资金补贴”等多种方式助力影院建设和发展。

其中，《关于“对新建影院实行先征后返政策”的补充通知》（电专字[2004]2号文件的补充文件）就规定对东中部地区县级城市及乡镇、西部地区省会以外城市的新建影院，当年（自然年度，下同）放映国产影片票房收入达到总票房收入45%（含）以上的，从下一年度起可继续享受电影专项资金先征后返政策；《关于返还放映国产影片上交电影专项资金的通知》其中规定，按照影院全年国产影片票房达到票房总收入的比例进行电影专项资金返还，达到票房总收入50％（含）以上的，返还100％放映国产片上缴的电影专项资金；《关于对安装数字放映设备补贴的补充通知》（电专字[2009]2号、电专字[2010]76号文件的补充通知）则表示影院于2012年12月31日前安装并投入使用的2K和1.3K数字放映设备可享受补贴。

此外，2013年8月29日，财政部也下发了《关于县城数字影院建设补贴资金申报和管理工作的通知》，通过国家电影事业发展专项资金对县城数字影院建设予以补贴。

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，全面深化改革的号角由此吹响。而电影产业的深化改革从2014年开始，2014年5月31日，财政部、国家发改委、国土资源部、住房和城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、国家新闻出版广电总局联合下发《关于支持电影发展若干经济政策的通知》，这是近年来关于电影产业参与部委最多、涉及领域最广、扶持力度最大的政策文件之一。其中，从加强电影事业发展专项资金的管理、加大电影精品专项资金支持力度、通过文化产业发展专项资金重点支持电影产业发展、对电影产业实行税收优惠政策等多个方面对电影产业提供扶持。

在对影院建设的支持方面，提出实施中西部地区县级城市影院建设资金补贴政策、对电影产业实行金融支持政策、实行支持影院建设的差别化用地政策等多项措施，鼓励影院发展。

同年11月27日，财政部、海关总署、国家税务总局下发了《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》，其中规定电影制片厂、电影（发行放映）公司、影剧院等经营性文化事业单位转制为企业，免征企业所得税和享受其他相应税收优惠政策；《关于继续实施支持文化企业发展若干税收政策的通知》也在同一天由这三个部门出台，其中规定从事电影制片、发行、放映的电影集团公司（含成员企业）、电影制片厂及其他电影企业取得的销售电影拷贝（含数字拷贝）收入、转让电影版权（包括转让和许可使用）收入、电影发行收入以及在农村取得的电影放映收入免征增值税。一般纳税人提供的城市电影放映服务，可以按现行政策规定，选择按照简易计税办法计算缴纳增值税，如此一来，影院需要缴纳的增值税从原先的6.6%缩减为3.3%，影院负担得到极大减轻。

在国家的相关政策支持下，中国电影的终端建设呈现出迅猛发展的趋势，2013年电影银幕数量为18195块，同比增长38.7%，2014年电影银幕数量为23600块，同比增长29.71%。与此同时，地区间影院建设和分布不平衡的情况也有所加剧，一线城市影城数量接近饱和，中西部、二三线城市及中东部三四线城市的影院覆盖还明显不足。针对新建影院局部过热的情况，国家各相关部门适时进行了相关战略调整。

2015年2月11日，财政部和国家新闻出版广电总局下发《关于县城数字影院建设补贴资金申报和管理工作的补充通知》，对部分贫困地区县城首家数字影院采取“先补后建”的资助方式，并适当放宽了建设标准。同年6月23日，国家电影事业发展专项资金管理委员会连续出台两项文件，分别就电影专项资金对“新建影院先征后返”、“资助城市影院改造”的政策进行调整，对2015年7月1日新建（改造）开始营业的影院，停止执行先征后返国家电影专项资金的补贴。

到了2016年12月31日，中国内地电影银幕总数达到41179块，而据美国全国影院业主协会(NATO)的数据显示，同期美国银幕总数为40759块，这意味着中国超过美国成为世界电影银幕数量最多的国家和地区，而在2016年内，全国新增影院1612家，新增银幕9552块，增速超过30%。

但同样是在2016年，中国电影总票房为457.12亿元，结束了连续5年超过30%的票房高速增长，同比增长3.73%。票房增速放缓，影院不断开张，竞争加剧收益摊薄，单个影院、单银幕和单座产出开始出现下滑。如何在市场机制下探索院线重组、做大做强的有效方式开始成为整合行业思考的方向。

2017年10月，党的十九大胜利召开，习近平总书记在十九大报告中指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。”这是根据国际国内环境变化，特别是我国发展条件和发展阶段变化作出的重大判断。

由高速增长转向高质量发展，就必须坚持市场化改革方向，更好发挥市场配置资源的决定性作用，要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，进一步深化市场经济体制改革，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。

同年12月，在中国电影发行放映协会代表大会上，国家电影主管部门相关负责人在谈到2018年电影发行放映领域的重点工作时就表示：电影发行放映领域要进一步深化院线改革，遵循电影市场规律，尊重中国电影市场的发展实际，鼓励院线重组整合，做大做强，真正履行“四个统一”的职能，基本形成结构相对合理、规模数量合理、具有较强实力、市场充分竞争的院线格局。同时围绕提高上座率、提高影片容量、发挥市场潜力等方面推动发行机制改革，提高市场配置资源的效率，让市场更有活力，让观众有更多选择。

2018年12月13日，国家电影局下发《关于加快电影院建设 促进电影市场繁荣发展的意见》，对加快电影院建设发展、深化电影院线制改革、加快特色院线发展提出了具体要求。

其中提出到2020年，全国加入城市电影院线的电影院银幕总数达到8万块以上，并提出鼓励电影院线公司依法依规并购重组。鼓励跨地区、跨所有制进行院线整合，推动电影院线规模化、集约化发展；加快发展“人民院线”、艺术电影放映联盟以及校园院线等特色院线；制定完善相关技术标准和业务规则，推动点播影院和点播院线规范发展，积极拓展电影放映创新业务。

在2019年2月召开的全国电影工作座谈会上，中宣部常务副部长、国家电影局局长王晓晖也提出，要在提高城市影院银幕的同时，注重欠发达地区和县级以下地区的影院建设，同时深化电影院线制改革，积极发展资产联结型的院线，继续办好人民院线和全国艺术电影放映联盟，将点播院线和点播影院纳入规范管理。在2020年4月国家电影局召开的应对疫情工作视频会议上，王晓晖再次强调：要探索院线重组做大做强的有效方式，鼓励跨地区兼并重组，继续稳步推进人民院线、艺术电影放映联盟、点播影院发展，推动影院提高经营能力，迎接好复业后的补偿性观影消费。

对于国家深化电影院线制改革，鼓励电影院线并购整合的倡议，多位业内人士表示支持。中国电影发行放映协会会长韩晓黎表示，相关政策有利于将院线与影院之间的松散型关系调整为紧密型，院线公司对下属影院的约束力和管理水平也进一步提高，也有利于实现影院标准化运营，将电影产业的供给侧改革提高一个档次。中国电影评论学会副会长赵军也认为：“市场有多少条院线，应当由市场竞争决定，国家鼓励电影院线公司跨地区、跨所有制进行院线整合，将极大地刺激市场的优胜劣汰，推动院线的规模化、集约化发展。”

罗天文坦言，由于之前许多影城是采用加盟形式挂靠在某个院线下，院线对影城的管理力度有限，有时会出现映亮度不够、市场秩序不规范甚至是院线提了要求，影院却拒不执行等情况，造成影院经营管理上的很多问题。而从2018年以来，在政府的相关政策引导和规范下，院线改革不断深化，院线申请资质得到更新，院线管理和影院运营也开始进一步规范。

“在接下来，通过院线整合，中国电影的放映体系有望得到进一步完善，而随着特色院线规模的不断拓展，电影观众对不同电影类型的观看需求也将得到进一步满足。”

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