3月1日，国家电影局、国家发展改革委、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、国家广播电视总局等六部委出台了《关于促进影视基地规范健康发展的意见》（国影发[2022]1号，以下简称《意见》），从准确界定范围、落实意识形态工作责任制、合理规划布局、聚力发展主业、严控房地产开发等方面全方位促进影视基地规范健康发展。

《意见》是近年来关于影视基地建设参与部委最多、涉及领域最广、政策力度最大的规范性文件，这个文件的出台不仅得到影视行业的重视，也引起全社会的广泛关注。那么，《意见》出台的背景是什么？有哪些主要内容？这些政策对影视基地的下一步发展可能产生怎样的影响？笔者试图谈谈个人的粗浅理解。

出台背景

自1987年央视无锡影视基地开业运营以来，各地影视基地投资建设的步伐几乎没有停止，全国大大小小的影视基地遍地开花，并形成了几个比较知名的产业集群。与此同时，诸多影视基地陷入前期投入巨大、后期“造血”能力差、防范风险能力低的窘境。特别是2020年初新冠肺炎疫情发生以来，部分影视基地遭遇剧组停拍，营收下降，维持运营的难度较大。在这种情况下，《意见》的出台是比较及时的。

（一）我国已成为全球重要的影视内容创作生产中心

近年来，中国影视内容一直保持活跃的生产态势，电影、电视剧等类型的产量稳居世界前列。

电影故事片产量多年来稳定在500部以上，2018年甚至达到902部，虽受疫情影响，2020年和2021年的产量仍分别达到531部、565部。电视剧多年保持年产1万集左右的能力。经过多年的发展，网络电影、网络剧等已成为文化事业产业的重要组成部分。

2021年全网共上线网络电影531部，总时长约42601分钟；上线网络剧200部，其中网络首播的电视剧79部。多类型、多品种、多样化的产业格局已经形成，中国已成为世界上最重要的影视内容创作生产中心之一。

（二）影视基地数量越来越多，同时也暴露出诸多问题

影视作品产量的增加带来了对影视基地需求的增加。在过去的数十年，影视基地经历了主要依靠外部要素投入驱动的外延式大发展，呈现百花齐放的局面。

据中国电影家协会影视基地工作委员会发布的《2021中国影视基地（园区）发展报告》显示，截至2021年12月，全国专业化的影视基地有230家，其中大约50家比较活跃；占地面积超过1平方公里的园区约有20家；摄影棚超过10个的影视基地约有10个；存在比较优势不明显、建设经营同质化、发展要素不齐全、综合服务能力弱等问题，有的地方甚至存在变相搞房地产开发的情况。

（三）国家对影视基地的管理越来越规范

对影视基地的管理一直都得到国家高度重视。

2019年5月，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过的《关于深化影视业综合改革促进我国影视业健康发展的意见》要求，要从发挥各类市场主体作用、加强行业管理执法等方面统筹推进改革，形成管用的长效机制。

2019年6月，国家广电总局发布的《关于推动国家广播电视和网络视听产业基地（园区）建设发展的通知》要求，基地（园区）单位要对基地（园区）的建设、运营、管理承担主体责任，要落实意识形态工作责任制，坚持把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一。

2021年11月，国家电影局发布的《“十四五”中国电影发展规划》提出，要引导各地科学规划发展电影基地(园区)，防止低水平重复建设和无序竞争；支持重点电影基地(园区)建设，进一步提高科技含量和技术服务能力，以及规模化、集约化、专业化水平；鼓励基地企业与旅游、传媒、信息等产业融合发展，提升文化内涵和综合效能。

2022年2月，国家广电总局印发的《“十四五”中国电视剧发展规划》要求，规范发展电视剧产业基地（园区），推动基地（园区）提升管理水平。

而在2018年4月，国家发展改革委等五部委发布《关于规范主题公园建设发展的指导意见》，要求合理控制主题公园周边配套产业规模，防止变形走样、借主题公园大搞房地产开发。

可以说，此次发布的《意见》是此前一系列政策的延续，对为电影、电视剧、网络电影、网络剧等提供拍摄、制作等专业化服务的园区提出了发展指导。

主要内容

本次出台的《意见》与《关于规范主题公园建设发展的指导意见》相比较，会发现两者在表述上有诸多相同或相似之处，而本次出台的《意见》更加针对影视业的特点。

（一）对影视基地进行明确的界定

《意见》所称的影视基地，是指采取市场化、企业化方式建设运营，实行封闭或半封闭管理，以人工实景、摄影棚等为主要内容，拥有音视频编辑机房、器材装置库等设施设备，为电影、电视剧、网络电影、网络剧等提供拍摄、制作等专业化服务的园区。

这个定义，使影视基地与影视类主题公园有明显不同，同时也涵盖了电影基地、电视剧产业基地、广播电视和网络视听产业基地等三类业态。

（二）要求影视基地严格落实意识形态工作责任制

《意见》要求各影视基地把握影视创作生产的意识形态属性，加强对基地内拍摄制作业务的把关和管理，确保基地内拍摄制作的影视作品合法合规。

这条要求在《关于推动国家广播电视和网络视听产业基地（园区）建设发展的通知》有所体现，此次出台的《意见》更加具体化。要求对于未经影视主管部门许可或者备案的电影、电视剧、网络电影、网络剧等摄制活动，各影视基地一律不予接待，不得以任何形式向相关剧组提供拍摄制作服务。影视基地如发现剧组违规拍摄制作影视作品等情况，应及时向当地影视主管部门报告。

（三）要求影视基地更加突出主业，防范“假基地真地产”现象

《意见》要求各影视基地以服务影视创作生产为核心，打造影视精品力作。要合理控制影视基地配套产业规模，防止变形走样，严防借影视基地之名行房地产开发之实。

在现实中，影视基地建设往往与房地产开发关联。例如，2021年之前大力推动实景娱乐的某影视公司依托自身影视资源，在不少地方兴建文旅项目，旗下电影小镇涵盖影视制作基地、主题公园等多种功能。

而此次出台的《意见》，要求严控影视基地建设和管理运营主体在基地周边捆绑开发建设住宅、办公楼等房地产项目，不得通过调整规划为影视基地项目配套房地产开发用地。对拟新增立项的影视基地项目要严格把关，防范“假影视基地真地产”现象。

（四）要求影视基地严格用地管理，严守生态保护红线

耕地保护和生态保护是我们国家的红线，影视基地在这方面丝毫不能例外。《意见》要求各影视基地落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，选址须位于城镇开发边界内，合理确定用地规模。要落实最严格的生态环境保护制度，严禁在生态保护红线、自然保护地、文化自然遗产、饮用水水源保护区选址建设影视基地。

（五）坚持典型引领，实行正面激励与负面纠偏“两手抓”

《意见》要求立足我国影视产业发展阶段和各地区资源要素禀赋，遵循影视基地建设发展规律，实事求是、量力而行、控制总量、提高质量，形成健康、有序、可持续的发展格局，防止一哄而上、跟风雷同。要把握好发展与规范的关系，实行正面激励与负面纠偏“两手抓”。

这就意味着下一步将会确定一批国家级重点影视产业基地（园区），从资金、政策、业务等方面实行更大的扶持力度，进而更好发挥示范引领作用。而一些未能合规经营或者经营效益不好的影视基地或将退出市场。

预期效果

客观来看，《意见》中所提出的政策措施，有一些是延续以往的政策，其他的政策大多还需要各有关部委、各省（自治区、直辖市）制定完善各项配套措施和办法。

因此，离《意见》的全面执行还有一段时间，政策绩效的评估不是当前能够完全做到的。但可以预期的是，随着国家文化强国建设目标的确立和实施推进，影视行业的关注程度还将持续提升，从而极大地带动影视基地规范健康发展，并呈现以下发展演进趋势。

（一）更加走向产业集群

影视基地作为影视产品的重要孵化器，长期受到顶层设计的重视。近年来，政策层面更加注重影视基地的科学引导、合理布局，充分发挥集聚效应，避免同质化、单一化、空壳化。从全国范围来看，已经形成北京怀柔，浙江横店、象山，江苏无锡，上海车墩，山东青岛等影视产业集群，这些影视产业集群有望在今后的影视创作生产中发挥更大的作用。

（二）更加提升科技含量

虚拟拍摄、云计算、云存储、人工智能、5G协同制作等新技术会在影视基地得到更多推广应用。面对近年来因疫情导致影视基地损失巨大的情况，一些影视基地会加速产业云化、智能化、智慧化发展，密切关注5G、VR、高新技术格式电影、超高清视频等行业发展趋势，通过抖音、快手等短视频平台，推动线上线下有效融合。

（三）更加主动适应行业调整

影视基地与房地产的联系得到切割之后，一些影视基地会主动适应行业调整，加强影视与旅游、文化的深度融合，努力向游戏、文创、美食、密室等行业延伸和多元化发展，促进影视产业链拓展，加快建成内容创作、人才汇聚、资源集聚的大平台。

《意见》的下发，给影视基地发展提出了明确的目标。但是这些政策在实施过程中，会遇到什么问题，能取得什么样的效果，需要做怎样的调整，都是政策制定者需要考虑的。如有可能，建议在政策实施一定时间后，请第三方专业机构介入，进行政策绩效评估，使好的政策能够执行得更好，切实促进影视基地高质量可持续发展。

（作者为福建师范大学传播学院教授）